У пошуках рудого шведа

"Знаєш, єдине, що може врятувати Україну – то це рудий швед. Так як це сталося з Польщею",- ошелешив мене мій товариш, українець, який мешкає вже понад десять років у Варшаві.

Товариш намагався швидко відповісти на сакраментальне питання: "Чому наші сусіди, із практично тією ж ментальністю, після багатьох років радянської історії, спромоглися змінити те, чого ми ніяк не годні?".

Зреагувавши на здивовані очі, він вирішив роз’яснити: "До нас на фірму приїхав швед. Рудий. Поки його не було, усе було як в Україні: легенькі хабарі, хтось щось забув, хтось щось не зробив… Так от виявилось, швед не знає, що таке хабар. Як явище. Це був перший шок. Другий стався, коли він витягнув купу документів і повідомив, що треба працювати за іншими принципами. Такими як прийнято в інших країнах. Швед поїхав, принципи лишились. І таких хлопців поприїжджало до Польщі – сотні. Змушували приймати нові закони, генеральні плани міст і т.д. Як не хочете – євродотацій не отримаєте. От воно все й запрацювало".

Після тієї зустрічі у мене в Україні почалися пошуки фата моргани: як не рудого шведа, то бодай натяків на зміну принципів. Чи під батогом, чи задля пряника,- однаково. Пошуки врешті привели до Держдепартаменту з питань адаптації законодавства Міністерства юстиції. А конкретніше – до його Директора Олени Зеркаль і її заступника, начальника управління правового забезпечення європейської інтеграції Тараса Качки.

Виявилось, що оптимістичні порухи є. Хоча, як завжди – могло б бути й краще.

- В Україні вже десятиліття говорять, що "наша мета — Європа". Чи вдалося нам справді наблизитись до неї бодай на крок? Зокрема, в адаптації законодавства?

ОЗ — Якщо відповідати формально, то ми на тому ж етапі, що й були в 98-ому році. Засади адаптації законодавства сформульовані у ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами.

ТК – Однак адаптація законодавства – це лише інструмент для європейської інтеграції. У залежності від того, які цілі стоять перед державою у стосунках з Європейським Союзом, такі ж завдання стоять у сфері адаптації законодавства. Відповідно варто хоча би кілька слів сказати про наші стратегічні завдання у стосунках з ЄС.

Тут є два аспекти. Перший — формальний: Угода про партнерство і співробітництво. Вона вважається рамковою і не надто глибокою. Підписана ще в 94-ому, ратифікована лише у 98-му. Розрахована була до 2008-го. Зараз пролонгована доти, доки не буде підписана нова посилена угода між Україною і ЄС.

У 2004-05 роках було посилену нашу формальну співпрацю через План дій "Україна-ЄС". Але це було радше політичне підсилення, ніж реальне.

Другий аспект – політичний. Політичні ініціативи були сформульовані у посланні Президента Кучми 2002 року "Європейський вибір", з якого власне і почалася ідея євроінтеграції. Саме тоді багато політичних сил підхопили гасло, що ми маємо інтегруватися в Євросоюз.

Для того, щоб адаптувати українське законодавство до норм ЄС, було ухвалено Закон України "Про загальнодержавну програму адаптації законодавства". Саме тоді держава створила інструмент для зміни законодавства. Правда, у нас часто адаптацію сприймають як самостійне завдання: закон виконують, а заради чого – забувають.

- І все ж таки давайте спершу про виконання самого Закону.

ОЗ – Перший етап – це переклади, порівняльно-правові дослідження, рекомендації щодо приведення законодавства України у відповідність до законодавства ЄС, створення загальнодоступної інформаційної мережі. Усім цим опікується створений на початку 2005 року Державний департамент з питань адаптації законодавства Міністерства юстиції України.

Перший етап ми виконали бездоганно: усе зроблено, узагальнено, знаходиться у відкритому доступі на інтернет-порталі. База перекладів становить понад 40 тис сторінок.

ТК — Сьогодні на порталі є такий обсяг інформації, якого достатньо, щоб приймати реальні рішення зі зміни законодавства. Жодних проблем із доступом немає. Якщо раптом чогось бракує, можна звернутись в індивідуальному порядку.

Скажімо, у середині минулого року виникла необхідність перекладу регламенту доступу хімічної продукції на ринки ЄС (REACH). Англійською мовою він становить 300 сторінок малим шрифтом з хімічними термінами, формулами, додатками.

Однак, зрозуміло, все залежить від замовника. Візьмемо, для прикладу, залізничний транспорт. Ми можемо проаналізувати всі директиви ЄС, викласти мінімальні і максимальні вимоги. Але тільки від Міністерства транспорту і зв’язку та Верховної Ради України залежить чи буде змінено законодавство про залізничний транспорт.

- А чи ВР повинна приймати лише такі закони, що відповідають нормам Євросоюзу?

ТК — Лише в ідеалі. Хоча ми намагаємось зробити це вже протягом кількох років. Так, норма прописана в Законі, однак парламент діє за регламентом. А там цього нема. Фактично ця робота забезпечується через Комітет європейської інтеграції ВРУ.

ОЗ — Ще два роки тому ми розробили проект Постанови "Про внесення змін до регламенту". І минулого року навіть пройшли всю процедуру через Кабмін, очолюваний Януковичем. Проект зареєстрували у Раді. Однак Науково-експертне управління вважало, що це значно ускладнить прийняття рішень на існуючому етапі відносин Україна-ЄС, а відтак він недоцільний.

ТК – Це проблема більшості рішень з адаптації. Логіка у багатьох така: "Адаптувати треба, але не в моєму конкретному випадку".

Тому коли доходить до прийняття конкретних рішень, то у нас або секторальні, або професійні, або навіть політичні пріоритети можуть бути відмінними від того, що вимагає від нас Європейський Союз.

З одного боку тут немає нічого поганого, оскільки Євросоюз не вимагає від нас слідувати духу і букві законодавства ЄС.

Але з іншого боку – наші міністерства і депутати мають бути свідомими, що те, що вони роблять, — це дещо відмінне від того, що є в ЄС.

Відтак ми мусимо створити свою чітку позицію. Або: наші пріоритети розвитку є дещо іншими, і ми не можемо перейти на європейське право, або: у нас немає жодних перешкод, а відповідно ми легко можемо об’єднати ринки.

Можливо, у деякій мірі Науково-експертне управління ВРУ і праве, але його рішення йде в розріз із політичними гаслами.

Зараз заплановано винести зміни до регламенту ще раз.

- Чи можна передбачити у такому випадку, що із Зоною вільної торгівлі може статись те саме, що й з ПДЧ? "Ви не виконали домашніх завдань – ми вас не берем"?

ОЗ – Що таке домашнє завдання стосовно ЗВТ? Це — План дій Україна-ЄС.

Ми говоримо про те, що ми досягнули успіху. Однак, якщо подивитись прискіпливо, тобто по ЄС-івськи, то виявиться, що: Конституційна реформа – триває, судова реформа – лише почалася (законопроекти в першому читанні), боротьба з корупцією – перше читання, Конвенція – ратифікована, але грамоти ще не подані...

Ми ж продовжуємо наполягати , що у нас все гаразд, що це нормальний демократичний процес. Але проблема в тому, що в нас відсутні традиції "спадкоемності" у роботі урядів, кожен новий уряд починає все з початку. Особливо це стосується розробки базових законопроектів, яка в сучасних умовах може тривати роками. Плани попередників дуже часто залишаються поза увагою нових керівників

ТК – Якщо говорити у контексті домашніх завдань, то глибина ЗВТ саме й залежить від того, наскільки ми адаптуємо законодавство. ЗВТ є питанням нашої торгової політики. Не можна і мати доступ на ринки, і зберегти всі державні субсидії і пільги. На таке ніхто не піде.

Якщо НАТО не ставить особливих вимог щодо зміни законодавства, то в ЗВТ – це аж до бухгалтерського обліку.

Відтак держава спершу мусить вирішити, що їй вигідніше: позбутися податкових пільг і відкритись для світу, чи, залишити все як є.

- Зважаючи на умови вступ у СОТ, Україна, здається, вибирає перший шлях щодо ЗВТ.

ОЗ – Якщо чесно, то обидві сторони не до кінця знають, що домовились, задекларувавши прагнення створити поглиблену ЗВТ. Обидві сторони поставили перед собою досить амбітні завдання детального регламентувати не тільки питання вільного руху товарів, а й послуг. Це майже такі умови, які існують між державами–членами ЄС. Вони суворіші, але дають більш вільний рух.

Ми відкриваємо цей діалог, бо послуги — це та частина економіки, що найбільше розвивається. Тому ми готові вести дискусію про максимально чітке і максимальне відкриття свого ринків послуг Сторін. Таких переговорів з ЄС ще ніхто не вів. Побачимо що вийде. ЄС стверджує, що в них теж є амбітні цілі щодо цього.

ТК — У нас, звичайно, є варіант вирішення всіх суперечок — "одним махом убівахом". Прийти і сказати: ми зробимо все задля інтеграції в ЄС. Але це інша крайність.

Ми наголошуємо у всіх вступних частинах документів, що євроінтеграція і завдання внутрішньої державної політики мають бути співмірними.

Наприклад у сфері того ж транспорту. Ми можемо наголосити, що для нас є пріоритетом фактичний розвиток Укрзалізниці, а не її корпоратизація, як того вимагає європейська Директива 2001/14. Міністр транспорту може сказати, що ми будемо розвивати "Укрзалізницю", зміцнювати її фонди, а потім проведемо корпоратизацію і створимо на її базі ВАТ, у якому 100 відсотків акцій будуть належати державі. Але міністр має бути свідомий того, що ЄС вимагає від нас дещо іншого.

- "Вимагає" чи натякає?

ТК — Ми взяли на себе загальне зобов’язання наближати своє законодавство до законів ЄС. За невиконання цього санкцій не передбачено. Але вже ЗВТ такі санкції передбачає. Тому ми повинні бути дуже обережними стосовно пріоритетів внутрішнього розвитку. Якщо ми скажемо, що ми беремо на себе всі зобов’язання, то не зможемо згодом сказати – ой, ми тут погарячкували…

ОЗ – в Угоді від 1998 р. було записано, що Україна відкриє ринки фінансових послуг протягом 5 років з моменту набрання чинності, тобто – у 2003. А ми відкрили тільки в рамках вступу до СОТ. Тобто не виконали своїх зобов’язань по Угоді. Однак санкцій в цій Угоді не було передбачено за її невиконанняня.

А зараз, ще на початку переговорів про ЗВТ, ЄС говорить, що санкції і механізми вирішення спорів мають бути обов’язковими. Так що це будуть питання іншого порядку.

- То, якою би мала бути стратегія України на переговорах по ЗВТ?

ОЗ — Для нас з професійної позиції викликом є відстояти інтереси України у цих переговорах. І створити такий дієвий механізм, у якому Україна як держава змогла б розвиватись і відстоювати свої власні інтереси, а не бути додатком до ЄС.

ТК – Європа відкрита до всього. Якщо ми готові перейти на їхні правила, то вони відкриють ринки. Але не політики переходять на їхні правила, а підприємства. Тому делегація на переговорах є затиснута між лещатами.

Перше – політичне: політичні сили, які розповідають у пресі, що ЗВТ має бути. Будь-якою ціною.

Друге – наші виробники, які налякані вже СОТ. Вони кричать, що сам факт існування ЗВТ несе загрозу для існування виробництва. У деяких питаннях — це справді так. Хоча вони не завжди беруть до уваги, що в умовах глобалізації вони втратять свої ринки, якщо не будуть розвиватися.

Тому, коли ми почали активну детальну дискусію з виробниками, то виявили, що у них у перспективі є зацікавлення.

- З виробниками зрозуміло, а які проблеми з політиками?

ОЗ – Європа вже навчилась користуватись нашою політичною ситуацією. Коли є проблеми на експертному рівні, то вони виходять на політичний. А цей рівень не цікавиться причинами виникнення такої ситуації.

Приклад: при подоланні останньої перепони по СОТ позиції експертів не були враховані. Позиція переговорників полягала в тому, що Уругвайський раунд переговорів не вимагає повністю відмінити експортні мита.

Ця ситуація свідчить, що політичні пріоритети є вище конкретних обрахунків. Тому переговори будуть жорсткими.

Ще одна із груп впливу — державні службовці. Адже їм треба переорієнтовувати свою роботу. Тому часто держслужбовець так само як і бізнес буває проти. Точка ж зору академічного світу часто залежить від умов, на яких надано фінансування досліджень. Тому ми намагаємось вивчити всі можливі думки і поділити їх на два.

В ЄС відбувається те саме. Скажімо, дискусія, яка почалася навколо запровадження регламенту REACH, і оцінки його впливу на майбутнє — зменшила майбутні кошти, пов’язані із його запровадженням, від кількох надмільярдів до мільйонів. Уся дискусія була відкрита.

Дослідження проводили 10 незалежних експертних центрів і три з яких були офіційно запрошені.

- Як подібні дискусії можна проводити у нас?

ОЗ — Ми намагаємось створити механізм аналізу наслідків впровадження. Це те, що існує в ЄС. Поки що ми оцінюємо вплив, коли вже є проект нормативно-правового акту. Ми ж хочемо, це проводити, коли щедо початку розробки правового акту Ця система застосовується, коли йдеться про глобальні впливи на економіку, якісь соціальні зміни.

Наш колега з Литви головний радник UEPLAC Даріус Жеруоліс, який працював на переговорах Литви з ЄС, наголошує, що важливо не хто проводить переговори, а як виписані технічні завдання.

Тим часом без таких досліджень неможливо говорити на переговорах з ЄС однією мовою. Ми зможемо аргументовано спілкуватись, лише опираючись на вивчену інформацію.

Поки що ми провели два таких дослідження. До цього ми залучали проект UEPLAC.

Зараз в Україні присутня вже четверта команда, і сумарна вартість проекту від 1998 року становить близько 20млн.євро. Перші три команди більше працювали для потреб Єврокомісії. А теперішня — має вже дещо інше технічне завдання. І кінцевим реципієнтом є наш департамент та інші залучені до процесу адаптації відомства.

- І наостанок, замість висновку. Чи існує в Україні державний, а не політичний підхід, до європерспективи?

ТК — На рівні експертів – українська делегація на переговорах є досить ліквідною. Дискусія йде на рівних. І це стосується не лише кількох осіб, а по всіх сферах. Якщо не буде нерозважливих рішень або модифікації завдання, поставленого перед делегацією, то протягом двох років можна створити новий формат стосунків з ЄС.

ОЗ — На початку 2000 року неможливо було знайти фахівців. Зараз вони вже з’явились. І вони розуміють, що та ідея, яка була закладена на початку 2000 року – будь-якою ціною пришвидшити європейську інтеграцію – це був перекос.

З того часу Україна багато навчилась. За стабільних умов ми зможемо реалізувати всі підготовлені рішення. І уникнути поспіху у переговорах з ЄС. Ми вийдемо на інший рівень, коли дискусія буде вестися не навколо "за" чи "проти" євроінтеграції, а про те, скажімо, чи підтримати Україні останні пропозиції щодо ринку молока, і які тут перспективи. Коли ж буде саме така дискусія, тоді можна буде вважати, що ми вийшли на новий рівень у співпраці з ЄС.

- Чи варто створювати окрему інституцію, що буде опікуватись стосунками з ЄС?

ТК — Скажемо так, можна опікуватись створенням інституції, а можна – європейською інтеграцією. Інституційний завжди потрібен, головне щоб він не був самостійною метою, а справді сприяв європейський інтеграції, оскільки самим лише фактом створення хоч якої надзвичайної структури усіх необхідних реформ не здійсниш.

Фото: www.ukranews.com.