Объединение общин: а с того ли конца зашли?

Речь о законопроекте №0915 "О добровольном объединении территориальных общин", разработанном в Кабмине и прошедшем основательную переработку в профильном комитете Рады по вопросам госстроительства, региональной политики и местного самоуправления. 5 февраля во втором чтении за него отдали голоса 265 народных депутатов.

Необходимость принятия такого закона объяснять человеку, коль сколь-нибудь интересующемуся проблемами местного самоуправления, не стоит. Ведь речь идет о базовых принципах: праве мелких общин объединяться в более крупные (или с более крупными) ради формирования "полноценных" с точки зрения возможностей самоуправления общин.

Проще говоря, понятно, что село с населением в 100 жителей не способно за счет собственных средств (как их ни собирай, какие схемы перераспределения налогов и сборов не изобретай) обеспечить своим жителям доступ даже к минимальному уровню публичных услуг. Объединение (или фактическое присоединение) к более крупному населенному пункту дает шанс на эффект синергии. И хоть можно возразить, что объединение нескольких бедняков не превратит их в одного богача, – шанс у более крупных общин все-таки есть.

Но с реализацией благого намерения в законодательной плоскости изначально не очень-то заладилось. В первую очередь из-за того, что Кабмин, подготовивший начальную редакцию законопроекта, показал свое полное непонимание сути процесса децентрализации. По задумке правительства, процесс укрупнения общин должен был проходить фактически по инициативе и планам, разработанным областными государственными администрациями. Как было указано в проекте: ОГА должны подготовить "перспективные планы объединения". Пожалуй, это редкий пример, когда децентрализацию собирались проводить по четкой указке сверху. Можно только представить, во что выродился бы процесс развития местного самоуправления, если бы объединением (или недопущением такового процесса) общин руководили чиновники из ОГА.

К счастью, парламентарии в процессе работы над законопроектом обратили внимание на этот момент, и к рассмотрению во втором чтении он был исключен. Но проблемы все равно остались.

Главнейшая из них – игнорирование механизма прямого народовластия. Местный референдум (провести который в селе или проселке трудностей не вызовет) как форма прямой демократии законодателями практически игнорируется. Проголосованный закон предполагает, что мнение самих жителей спрашивать вовсе не обязательно.

Вот как на практике будет, согласно принятому законопроекту, проходить процесс объединения общин. Шаг первый: мэр (сельский голова), или треть депутатов местного совета, или местные жители в порядке инициативы (закон не указывает их минимальное количество) поднимают вопрос об объединении. Шаг второй: проведение общественного обсуждения вопроса (как оно будет проводиться – решает местный совет). Шаг третий: местный совет одобряет начало процесса. Четвертый: получить аналогичное согласие общины, с которой планируется провести объединение. Пятый: создание и деятельность совместной рабочей группы объединяющихся общин, которая вырабатывает проект решения об объединении. Шестой: ОГА определяет, соответствует ли этот проект законам и Конституции. Седьмой: местные советы утверждают решение об объединении – или проводят местный референдум по этому вопросу.

Что смущает в этом порядке? Два момента: во-первых, почему именно ОГА решает, соответствует ли проект решения об объединении КУ и законам страны? В правовом государстве вопросы соответствия законодательству решает суд, а не чиновник. Второй: почему референдум появляется только на последней стадии процесса объединения? К чему вообще городить огород с рабочими группами, экспертизами проекта, если изначально не известно мнение самих членов территориальных общин? А вдруг они против?

И, наконец, еще два важнейших замечания, высказанное экспертами-правоведами аппарата Верховной Рады, но, как это часто бывает, проигнорированное законодателями. А они указали на то, что принятие данного закона без внесения изменений в Конституцию Украины – пустая трата времени и сил. Более того – данный закон принят, как говорится, "поперед батька в пекло" — ведь в Украине до сих про отсутствует закон о территориальном устройстве. А без него все прочие правовые инициативы не имеют смысла: образно говоря, депутаты занимаются дизайном балконов в доме без фундамента.

Впрочем, тот факт, что основой подлинной децентрализации должна быть именно конституционная реформа, народных избранников не смущает. По умолчанию считается, что ее инициатором должен выступить президент. А он, увязав данный процесс с внешнеполитическими обстоятельствами, поставил его на паузу еще с лета минувшего года.