Вертикальная дисфункциональность

О б этом, а также о том, почему децентрализация необходима Украине, "Комментариям" рассказал директор Института глобальных стратегий Вадим Карасев

В последнее время у нас много говорят о децентрализации, не заботясь при этом о понимании обществом смысла этого термина. Как бы вы пояснили популярно, что же такое децентрализация?

Если исходить из западных стандартов государственного строительства, децентрализация это альтернатива вертикализации – тем вертикальным структурам управления государством, которые доминировали на нашем пространстве в советский и постсоветский период. Скажем, если государство строится сверху – будь то самодержавие, диктатура пролетариата, диктатура одной партии или рассеянный постсоветский авторитаризм в виде президентуры – то тогда государство представляет собой вертикаль, на которую нанизываются все другие институты управления. Президентская вертикаль сегодня – альфа и омега украинской государственности. В условиях, когда государство сформировано снизу, обществом, такого не случается.

Когда распался Советский Союз, его территориально-административная модель просто раздробилась на кусочки. В Украине в силу региональных различий она была более слабой, чем в Беларуси или России, где были сильные традиции государственного самодержавия – как идеологические, так и структурные. И нефункциональность украинской государственности на протяжении последних двадцати лет как раз связана с тем, что вертикальная интегрированность страны не могла быть реализована в силу многосоставности и сложности Украины, прежде всего – региональной. Поэтому Украину и сотрясали Майданы как протест против вертикальной авторитаризации. Майдан всегда выступал как блокиратор усилий по установлению жесткой вертикали. Угрозу такой вертикали в 2004 и 2013 годах видели в Донецке. Но с другой стороны, Майдан не может и создать украинскую государственность в целом. И мы имеем постоянный кризис государственности и кризис государственного строительства. В Украине есть страна, есть парламент, есть партии, есть основы национального общества, но государство так и не было сформировано. В нынешних условиях те остатки вертикали, которые остались еще от Януковича, не являются функциональными, прежде всего потому, что нет денег. Вертикальное государство без денег неминуемо становится банкротом.

Почему именно децентрализация представляется выходом из сложившейся ситуации?

Сегодня единственный выход с точки зрения государственного функционала – передать полномочия на места для того, чтобы финансы и ресурсы накапливались, вырабатывались на местах и передавались в центр, исходя из потребностей всей страны. Децентрализация как раз и означает, что часть полномочий, которая сейчас находится у столицы, должна быть передана на места. Например, налоговая политика: тут должно быть четкое понимание того, сколько остается на местах, сколько уходит в центр. А не как сегодня: почти все изымается в центр, после чего распределяется на места. Это создает коррупционные потоки и схемы, превращает губернаторов регионов и мэров городов в клиентов, которые формируют местный лоббизм, а затем уже средства через казначейство и так далее возвращаются в регионы. Фактически у нас есть органы власти и местного самоуправления, но самой власти на местах и местного самоуправления нет. Потому что ключевые элементы власти, прежде всего – административные, военные, силовые, финансовые – сконцентрированы в центре. Отсюда и причины жестокой борьбы за власть. Потому что люди не просто борются за полномочия, а борются за весь концентрат власти, влияния, денег, командования и так далее.

Поэтому и должно быть делегирование полномочий на места, прежде всего – бюджетных. Тогда местное сообщество начинает самостоятельно изыскивать возможности для аккумуляции денежного ресурса через различные налоги, финансируя свои социальные программы.

Еще один вариант децентрализации – это децентрализация МВД. Сегодня у нас не милиция, а министерство милиции. Это неправильно: должна быть муниципальная милиция, которая и обеспечивает порядок на местах за счет местного бюджета. Местная община сама должна решать, сколько ей нужно охранников правопорядка, учитывая специфику того или иного региона. Где-то ее должно быть больше, учитывая уровень криминала, а где-то меньше. Но все это должно решаться не в Киеве, а на местах. А в Киеве в центральном министерстве должны быть сосредоточены такие функции, как следствие, криминальная разведка и прочее.

То есть, децентрализация означает, что есть центр, но это не все. Это только та часть функций, которую необходимо передать центральным органам власти. Оборона, министерство иностранных дел, министерство финансов, другие ключевые министерства. А все другие полномочия могут и должны быть переданы на места.