Двухпалатный парламент в Украине: что может измениться в работе Верховной Рады

У Зеленского не исключают появления в Украине двухпалатного парламента

Руслан Стефанчук, который является представителем президента Владимира Зеленского в Верховной Раде, не исключил появления в Украине двухпалатного парламента. Одни эксперты считают это давно назревшим шагом, другие предупреждают, что это – опасный путь.

Двухпалатный парламент в Украине: история вопроса

На референдуме 16 апреля 2000 года более 80% избирателей поддержали все четыре вопроса, вынесенные на всенародное обсуждение:

- о праве президента досрочно прекращать полномочия парламента в случае, если в течение месяца депутаты не смогли сформировать большинство или в течение трех месяцев Верховная Рада не утвердила проект госбюджета;
- об ограничении депутатского иммунитета;
- о сокращении количества депутатов парламента с 450 до 300;
- о необходимости формирования двухпалатного парламента.

Однако ВР тогда не одобрила подписанные и направленные в парламент президентом Леонидом Кучмой законопроекты, разработанные созданной им комиссией и касающиеся имплементации решений всеукраинского референдума.

Сейчас со старой идеи смахнула пыль команда президента Украины Владимира Зеленского.

Двухпалатный парламент в Украине: что предлагает Стефанчук

В недавнем интервью представитель президента Владимира Зеленского в ВР Руслан Стефанчук заявил, что не исключено введение в Украине двухпалатного парламента. По его словам, смешанная система выборов (партийные списки + мажоритарка) в Украине себя не оправдала.

"Любой микс не дает желаемого результата. Есть два пути: или нарезание волостей с надсмотрщиками – тогда это мажоритарка. Или путь политического структурирования общества – тогда это пропорционалка", – заявил Стефанчук. И высказал мысль, что эту проблему можно решить путем введения двухпалатного парламента. При этом напомнил, что такое решение было поддержано на референдуме-2000.

Он также поддержал высказанную тогда на референдуме мысль о сокращении количества депутатов. И в очередной раз сослался на то, что на момент обретения независимости в Украине насчитывалось население в 52 млн человек. И это оправдывало количество парламентариев в 450 человек. Но сейчас, по разным подсчетам, в Украине население 35-40 млн человек. Соответственно, нужно сокращать число нардепов. Именно поэтому в команде Зеленского продвигают идею переписи населения.

При этом Стефанчук подчеркнул, что не говорит о конкретной концепции двухпалатного парламента или о том, что это будет сделано в ближайшее время. Он также не дал четкого ответа на то, будет мажоритарной (представительство регионов) верхняя палата или нижняя. Пока речь о том, что "надо провести парламентскую реформу, регламент, навести порядок с количеством и функциями комитетов и министерств и т.д.", да и в целом провести "функциональный аудит государства".

Двухпалатный парламент в Украине: аргументы в пользу этой идеи

Директор Института стратегических исследований "Новая Украина" Андрей Ермолаев считает, что именно двухпалатный парламент, в котором верхняя палата была бы палатой общин, способен "сшить" Украину.

По словам Ермолаева, он уже три десятка лет является разработчиком ряда версий переобустройства политической системы. "Всё сводится к одному: будут ли представлены местные громады самоуправления в центральной власти? Будут ли они участником формирования и распоряжения национальным бюджетом? Кульминация – это референдум 2000 года, где украинцы поддержали, в свое время, идею двухпалатного парламента, где верхняя палата должна быть палатой, представляющей интересы самоуправления и регионов, – напоминает эксперт. – Сейчас – то время, когда для того, чтобы "сшить" страну, нужно вовлечь не только политические партии, но и избирателей с регионов, региональные элиты к управлению центром. Двухпалатный парламент, в котором верхняя палата была бы палатой громад – это та модель, которая как раз сошьет страну, потому что верхняя палата это и есть национальный диалог. На межрегиональном уровне".

Сейчас же, по мнению Ермолаева, мы имеем дело с одой стороны с корпоративными списками, "которые формируются на колене, по штабам", с другой – с богатыми мажоритарщиками, "помещиками, которые где подкупом, где пиаром обеспечивают себе поддержку в своей вотчине". В итоге – власть фактически не меняется.

Говоря о необходимости реформы политсистемы и деолигархизации, Ермолаев подчеркивает, что номинальной двухпалатности будут мало.

"Для того чтобы политик достиг права представлять самоуправление и свой регион в верхней палате, он должен получить не прямой мандат, с помощью гречки, а так называемый делегированный мандат, от местного самоуправления, с правом отзыва", – поясняет эксперт.

Нижняя палата, по мнению Ермолаева, должна представлять собой палату партий, в которой сохраняется коалиционная традиция, а если повезет, то будет еще и политическая ответственность.

Двухпалатный парламент в Украине: несвоевременно и неактуально

Политолог Кирилл Молчанов, в комментируя для "Комментариев" "двухпалатные размышления" Стефанчука, отмечает: "Двухпалатный парламент сам по себе это и не хорошо и не плохо. Обычно он бывает или в федеративных государствах или в очень децентрализированных, дабы отдельная палата представляла регионы. Но у нас мажоритарщики и так выполняют эту функцию в Раде".

Если же посмотреть на качество работы ВР, то можно смело утверждать: в случае прибавления еще одной палаты, парламент окончательно "забуксует", уверен Молчанов. "Складывается ощущение, что команда Зеленского просто отвлекает фокус общественного внимания от насущных проблем (тарифы, Донбасс, внешние долги и т.д.) какими-то сугубо теоретическими вопросами, которые точно не в топе по актуальности", – размышляет эксперт.

Вице-президент Всемирного юридического альянса, старший партнер в Адвокатской компании "Кравец и Партнеры" Ростислав Кравец называет главной целью двухпалатного парламента консервативный подход к изменениям законодательства. Чтобы те не происходили хаотично, необдуманно, с подтекстом бизнес-интересов. Работать в таком режиме должны профессионалы своего дела.

"Учитывая, что украинский парламентаризм как таковой, к сожалению, не существует уже лет пятнадцать, подобная идея в нынешних отечественных реалиях – преждевременна, – поясняет Кравец. – Палата, сформированная партиями, зачастую является не избирательной, а назначаемой органами госвласти. И именно за ней остается последнее слово – принять закон или нет. При этом всё обсуждение законопроектов, внесение поправок происходят в палате, которая формируется из представителей регионов (в какой-то мере – наша мажоритарка). Если запустить двухпалатную систему сейчас, мы получим в палате общин не профессионалов, а популистов, не имеющих достаточного образования (в том числе касательно знания законов) для понимания государственного устройства".

Двухпалатный парламент – это в какой-то мере высшая стадия парламентаризма, уверен эксперт. А так как у нас парламентаризм превратился, благодаря "кнопкодавам", в "игру на пианино", то говорить о двухпалатном парламенте можно начинать лишь после искоренения этого порочного явления.

"С моей точки зрения, за "кнопкодавство" нужно не просто лишать мандата, но и вводить уголовную ответственность, – продолжает Кравец. – Наказывать за прогулы. За невыполненные предвыборные обещания. И вот когда мы воспитаем парламентскую ответственность, когда отсеется махровый непрофессионализм, а в ВР начнут приходить люди, способные заниматься законотворческой деятельностью во благо страны, а не ради бизнес-интересов (своих или своих кукловодов), тогда есть смысл говорить о переформатировании Рады. Но для этого, как мне кажется, нам придется пережить еще, как минимум, два созыва".

Кстати, Стефанчук уверяет, что в ближайшее время президент Зеленский внесет в Раду законопроект об уголовной ответственности за неперсональное голосование. А парамедик волонтерской организации ASAP Rescue Юлия Паевская ("Тайра"), поддержавшая партию "Голос" Святослава Вакарчука, считает, что нужно ввести уголовную ответственность и за невыполнение предвыборных обещаний – и для депутатов всех уровней, и для президента.

Двухпалатный парламент в Украине: путь к федерализации

Ряд экспертов называет среди подводных камней двухпалатного парламента угрозу федерализации.

"Двухпалатный парламент характерный для стран с федеративным устройством. И это лично у меня вызывает определенный диссонанс, – признался "Комментариям" сопредседатель Общественной инициативы "Права Справа", историк, юрист Дмитрий Снегирев. – Если принимать к сведению всё более просматривающийся у новой власти курс на реализацию минских договоренностей в политической части, то мы явно делаем шаг к федерализации, а то и конфедерализации Украины. Как гражданин Украины, который видит свою страну унитарной и неделимой, я не приветствую таких вещей".

В то же время, Снегирев отмечает: нужно понять, что именно предлагает команда Зеленского, говоря о двухпалатном парламенте. Должно быть четкое видение, понятная "дорожная карта".

"Пока всё выглядит как зондирование настроений в обществе. Точно так делали ранее с идеей о референдуме касательно мирного договора с Россией. Точно так пытаются "прощупать настроение" теми или иными заявлениями в стиле "надо прекратить стрелять" и неоднозначными кадровыми решениями. Это очень опасная тактика, – считает сопредседатель ОИ "Права Справа". – Видно, что новая власть пытается для себя уяснить – где те самые "красные линии", заходить за которые нельзя. И есть ли они вообще. Но нельзя же каждую неделю (а то и каждый день) вбрасывать в информационное пространство подобные раздражители. Это – свидетельство непрофессионализма. Если чего не хуже…"

Угрозу федерализации усматривает в предложении о двухпалатном парламенте и директор Международного института демократий Сергей Таран.

В ответ на его острый пост Стефанчук напомнил, что двухпалатный парламент существует в унитарных странах с развитой децентрализацией, таких как: Польша, Франция, Хорватия, Чехия.

"Кроме того, мы просто рассматриваем это как вариант, который был поддержан всеукраинским референдумом, а не как уже свершившийся факт. Однако все это возможно только с пропорциональным сокращением количества народных депутатов, согласно результатам переписи населения", – подчеркивает представитель президента в ВР.

И всё же большинство экспертов критично настроены к подобным идеям, продуцируемым командой Зеленского.

Политический обозреватель Алексей Минаков кроме угрозы федерализации, которую несет двухпалатный парламент, видит опасность в том, что решения в таком органе не смогут приниматься быстро – нужно будет несколько этапов. "А такая слабость – плохая и не выгодна в условиях войны, – поясняет он. – Наконец, идея двухпалатного парламента, которая заключается в системе сдержек и противовесов (одна палата балансирует другую), станет более актуальной и уместной, когда состоится законодательная институализация всего и всех. Без функционирования нормальных институтов это приведет лишь к дополнительному политическому хаосу".

Даже ранее лояльный к команде Владимира Зеленского политолог Юрий Романенко раскритиковал озвученную Стефанчуком идею, призывая "не усложнять и без того не работающий представительский институт". По его словам, "разговоры о том, что мажоритарка плоха тем более комичны на фоне, когда "Слуга народа" провёл получасовой съезд на котором все были со всем согласны, а потом начали выбрасывать из списков токсичных персонажей". "То есть, вы такую убогую партийную демократию пытаетесь нам продать, когда она у вас у самих толком не работает?" – вопрошает Романенко.

Бывший глава Комитета избирателей Украины, президент аналитического центра "Политика" Игорь Попов считает, что команда президента продолжает зондировать реакцию общества, политиков и иностранных центров по своему плану "Минск-3".

"Намек на двухпалатный парламент – еще один засвеченный пазл. Только специалисты понимают, что двухпалатный парламент вводят в федеративных государствах, – отмечает Попов. – Ждем, наконец, комплексную "дорожную карту" К выборам. И там могут появиться снятия блокады, прекращение огня, амнистия, местная милиция, особый статус и выборы в двухпалатный парламент… Новое качество политики – это представить правдивые сценарии гражданам и открыто их обсуждать на публичных дебатах".