Президентська вольниця або приховані повноваження президентів України

У політології для позначення таких дій є спеціальний термін – "приховані" повноваження, який захисники розширених можливостей президента трактують як законне право самостійно визначати коло обов'язків, виходячи з особистих понять про благо держави, а злі язики називають банальною узурпацією влади.

Приховані повноваження президентів на зорі формування державності

Україну ця "хвороба" стороною не обійшла. Повний опис повноважень президента України представлений в основному законі держави – Конституції. І хоча вплив глави держави на законодавчу, виконавчу і судову гілки влади складно переоцінити, кожному черговому господареві Банкової цього здавалося мало.

Втім, звинуватити у використанні прихованих повноважень першого президента України Леоніда Кравчука складно. У період його правління в країні діяла Конституція УРСР 1978 року, яку переписували на ходу. Президент мав право висувати кандидатуру прем'єр-міністра, створювати та ліквідовувати міністерства, а також анулювати рішення уряду.

Більш широким простором для дій володів на той момент майбутній глава держави Леонід Кучма, який обіймав з 1992 по 1993 роки посаду прем'єр-міністра. На недовгий час каденції він отримав практично необмежені повноваження – видання прирівнюваних до законів декретів і право призначати голів обласних рад (трохи пізніше, на місцевих виборах 1994 року, цей привілей буде вперше і востаннє довірений населенню).

Конституцію, а разом з нею і список повноважень президента, Україна отримала тільки з приходом на пост глави держави Леоніда Кучми. У кращих традиціях епохи свого прем'єрства Кучма наполягав на розширених можливостях для президента. Включаючи, наприклад, право розпустити парламент у разі, якщо він тричі не затвердив кандидатуру прем'єра. Такі випади явно не влаштовували самих парламентаріїв. Назріла політична криза, подолати яку зміг тільки президентський указ про достроковий розпуск ВРУ і наступні години напруженої роботи в стінах Верховної Ради в ніч на 28 червня 1996 року. Дебати між президентом і парламентом закінчилися компромісом – першою редакцією Конституції. Документ зі 161 статті визначав нашу країну як президентсько-парламентську республіку, залишаючи за главою держави право призначати Кабмін за поданням прем'єра, а самого прем'єра – за поданням Верховної Ради.

У 2000 році, після переобрання на новий термін, другий президент України зважився на нову спробу "заткнути за пояс" парламент, для чого був проведений всенародний референдум. У числі питань: створення двопалатного парламенту, залежного від президента; розширені можливості розпуску Ради, скорочення кількості депутатів до 300 чоловік і зняття депутатської недоторканності. В внаслідок голосування за всіма пунктами були отримані позитивні відповіді. Залишалося лише "протягнути" зміни основного закону через Верховну Раду, але в цей момент спалахує "касетний скандал" з убивством журналіста Георгія Гонгадзе і про ініціативи Леонідові Кучмі доводиться забути. Так само як і про третій термін президентства. З цього моменту його команда під керівництвом тодішнього глави АП Віктора Медведчука розвертається на 180 градусів і готує зміни до Конституції, покликані послабити владу майбутнього глави держави і посилити вплив парламенту.

Найбільш яскравим прикладом реалізації прихованих повноважень в період правління Кучми можна назвати Указ президента від 26 травня 1998 року "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян, а також керівництва процесами життєдіяльності Одеси", який фактично відміняв результати виборів мера. Замість переможця голосування Едуарда Гурвіца на посаду міського голови (на права виконуючого обов'язки) була призначена людина Кучми – віце-прем'єр міністр Микола Білоблоцький. Тільки через 9 років документ був визнаний неконституційним та скасованим.

Не гребували при другому президенті (як, втім, і при наступних) указами під грифом "Опублікуванню не підлягає", які явно порушують статтю 57 Конституції, яка говорить, що будь-які нормативно-правові акти вважаються дійсними тільки якщо вони доведені до відома населення. Незважаючи на подальшу боротьбу з "кучмізмом" зміст усіх цих документів, а їх за 10 років президентства накопичилося чимало, так і не були оприлюднені. Однак час від часу деяка інформація все ж просочувалася і тоді виявлялося, що мова в них іде не про сірі канцелярські будні, а про речі, публічно говорити про які не прийнято. Наприклад, продаж декількох державних санаторіїв і пансіонатів, які за законом не підлягають приватизації.

Приховані повноваження президентів від Майдану до Майдану

Президент Віктор Ющенко, який прийшов до влади на хвилі масових протестів на Майдані взимку 2004-2005, прийняв посаду з розширеними повноваженнями. Але ненадовго – лише на рік. З 1 січня 2006 року запрацювала перша Конституційна реформа, яка істотно урізала права глави держави. У команді "любих друзів" вважали, що дана парламентом відстрочка дозволить взяти керування державою під свій контроль, однак на ділі правлячий табір розколовся, і захищати президентсько-парламентську форму правління стало нікому.

За новими правилами гри, в парламенті створювалася коаліція, яка повинна була затверджувати Кабмін і прем'єра. За президентом залишилося право призначати губернаторів, глав Міністерства оборони та СБУ, пропонувати кандидата на посаду генпрокурора, а також ряд інших важливих важелів. Втім, такий стан речей не влаштовував ні президента, ні прем'єр-міністра і призвів до чергової внутрішньополітичної кризи, виходом з якої став не зовсім конституційний розпуск парламенту. Формулювання головної причини розформування ВРУ постійно змінювалися за принципом "не миттям, так катанням". Якщо спочатку йшлося про неконституційність формування Коаліції національної єдності" (об'єднання регіоналів, комуністів і соціалістів), то під кінець в команді президента почали тиснути на недостатню чисельність складу Ради, що було пов'язано з масовою відмовою прихильників Ющенка від своїх депутатських мандатів. Після дострокових виборів 2007 року глава держави явно увійшов у смак і ще кілька разів безуспішно загрожував черговим розпуском ВРУ.

Наступного президента України – Віктора Януковича – журналісти не без підстав називали "збирачем повноважень". Відразу ж після приходу до влади він за допомогою підконтрольного Конституційного суду реанімує президентсько-парламентську форму правління, засновану своїм "політичним батьком" – Леонідом Кравчуком. КС визнає незаконною Конституційну реформу 2006 року, а разом з нею і прописані там поняття "коаліції" і "опозиції". У зв'язку з чим у таборі "регіоналів" навіть лунали пропозиції виключити з регламенту ВРУ пункт про формування представниками опозиції традиційного порядку денного по середах.

Крім того, на розширення повноважень президента мало не в ручному режимі працював парламент, який з легкістю приймав ініціативи гаранта. Так, главі держави виявилася підпорядкована вся вертикаль виконавчої влади (Закон про центральні органах виконавчої влади, 2011), і призначення підконтрольного Генпрокурора. За комплексною оцінкою голови Києво-Могилянської академії Андрія Мелешевича, можливості Януковича як глави держави під час каденції за десятибальною шкалою, де 10 – "рівень бога", досягали 8 балів – найвищою оцінки за всю історію інституту президентства в Україні. Втім, під час подій зими 2013-2014 років така висока концентрація влади в одних руках мало чим допомогла колишньому тріумфатору.

Приховані повноваження президента під прапором боротьби з диктатурою

У кращих революційних традиціях України новообраний глава держави Петро Порошенко насамперед скасував рішення попередньої влади про незаконну Конституційну реформу. "Родзинкою" його передвиборної програми були обіцянки почати "жити по-новому" і не претендувати на великі президентські повноваження, крім тих, на які його оберуть. Однак майже відразу стало ясно, що парламентсько-президентська форма правління явно є тягарем чинного гаранта Конституції. Вже через три тижні після інавгурації Порошенко вносить в парламент законопроект "Про внесення змін до Конституції України" № 4178а, який залишає за президентом право самостійно призначати і звільняти керівників структур антимонопольного регулювання та регулювання природних монополій. Проект був відкликаний в листопаді 2014 року, але, як кажуть, осад залишився.

"Життя по-новому" обернулося систематичними порушеннями самим гарантом встановлених законодавчих процедур (де обхід вимог регламенту – самий м'який гріх) і таких конституційних норм як стаття 94 КУ, яка зобов'язує голову держави підписувати законопроекти, ухвалені Верховною Радою протягом 15 днів. Для багатьох законів два тижні перетворювалися на місяці й роки, а, наприклад, проект про внесення змін до ЗУ "ПРО банки і банківську діяльність" №5553 від 19.12.2016 за авторством самого Порошенка взагалі досі лежить "під сукном".

Випадки застосування Порошенко прихованих повноважень можна перераховувати досить довго. Це і сприяння у працевлаштуванні Генпрокурором свого кума Юрія Луценка (заради чого навіть був прийнятий окремий закон); і трирічне ухилення від обов'язків формувати склад Центральної виборчої комісії; і продовження практики попередників з дорученнями Кабміну та інших органів державної влади (згідно Конституції, єдиними адресатами таких актів можуть бути тільки МО і МЗС); і незаконне втручання у новостворені антикорупційні органи та прокуратуру (узгодження кандидатур голів НАБУ і ДБР, військових прокурорів); та величезний вплив на судову владу. Вже не кажучи про суміщення обов'язків президента і великого бізнесмена, на що найчастіше звертали увагу ЗМІ через постійний конфлікт інтересів.

Словом, під прапором боротьби з диктатурою Януковича проголошена парламентсько-президентська форма правління в Україні за фактом була перетворена в президентсько-парламентську з розширеними повноваженнями глави держави, яким могли б позаздрити деякі попередні господарі Банкової.

Що стосується президента Володимира Зеленського, то він успадкував від своїх попередників масу прецедентів і відмовлятися від використання прихованих повноважень поки явно не збирається.