Двопалатний парламент в Україні: що може змінитися в роботі Верховної Ради

Руслан Стефанчук, який є представником президента Володимира Зеленського у Верховній Раді, не виключив появи в Україні двопалатного парламенту. Одні експерти вважають це давно назрілим кроком, інші попереджають, що це – небезпечний шлях.

Двопалатний парламент в Україні: історія питання

На референдумі 16 квітня 2000 року понад 80% виборців підтримали всі чотири питання, винесені на всенародне обговорення:

- про право президента достроково припиняти повноваження парламенту у випадку, якщо протягом місяця депутати не змогли сформувати більшість або протягом трьох місяців Верховна Рада не затвердила проект держбюджету;
- про обмеження депутатського імунітету;
- про скорочення кількості депутатів парламенту з 450 до 300;
- про необхідність формування двопалатного парламенту.

Проте ВР тоді не схвалила підписані і направлені в парламент президентом Леонідом Кучмою законопроекти, розроблені створеною ним комісією і стосуються імплементації рішень всеукраїнського референдуму.

Зараз зі старої ідеї змахнула пил команда президента України Володимира Зеленського.

Двопалатний парламент в Україні: що пропонує Стефанчук

У недавньому інтерв'ю представник президента Володимира Зеленського у ВР Руслан Стефанчук заявив, що не виключено введення в Україні двопалатного парламенту. За його словами, змішана система виборів (партійні списки + мажоритарка) в Україні себе не виправдала.

"Будь-який мікс не дає бажаного результату. Є два шляхи: або нарізування волостей з наглядачами – тоді це мажоритарка. Або шлях політичного структурування суспільства – тоді це пропорціоналка", – заявив Стефанчук. І висловив думку, що цю проблему можна вирішити шляхом введення двопалатного парламенту. При цьому нагадав, що таке рішення було підтримано на референдумі-2000.

Він також підтримав висловлену тоді на референдумі думку про скорочення кількості депутатів. І в чергове послався на те, що на момент здобуття незалежності в Україні налічувалося населення в 52 млн чоловік. І це виправдовувало кількість парламентаріїв у 450 осіб. Але зараз, за різними підрахунками, в Україні населення 35-40 млн осіб. Відповідно, потрібно скорочувати число нардепів. Саме тому в команді Зеленського просувають ідею перепису населення.

При цьому Стефанчук підкреслив, що не говорить про конкретну концепцію двопалатного парламенту, або про те, що це буде зроблено найближчим часом. Він також не дав чіткої відповіді на те, буде мажоритарною (представництво регіонів) верхня палата або нижня. Поки мова про те, що "треба провести парламентську реформу, регламент, навести порядок з кількістю і функціями комітетів та міністерств, тощо", так і в цілому провести "функціональний аудит держави".

Двопалатний парламент в Україні: аргументи на користь цієї ідеї

Директор Інституту стратегічних досліджень "Нова Україна" Андрій Єрмолаєв вважає, що саме двопалатний парламент, в якому верхня палата була б палатою громад, здатний "зшити" Україну.

За словами Єрмолаєва, він уже три десятки років є розробником низки версій переоблаштування політичної системи. "Все зводиться до одного: чи будуть представлені місцеві громади самоврядування в центральній владі? Чи будуть вони учасником формування та розпорядження національним бюджетом? Кульмінація – це референдум 2000 року, де українці підтримали свого часу ідею двопалатного парламенту, де верхня палата повинна бути палатою, що представляє інтереси самоврядування та регіонів, – нагадує експерт. – Зараз-той час, коли для того, щоб "зшити" країну, потрібно залучити не тільки політичні партії, а й виборців з регіонів, регіональні еліти до управління центром. Двопалатний парламент, в якому верхня палата була б палатою громад – це та модель, яка як раз зшиє країну, тому що верхня палата – це і є національний діалог. На міжрегіональному рівні".

Зараз же, на думку Єрмолаєва, ми маємо справу з одного боку з корпоративними списками, "які формуються на коліні, по штабах", з іншого – з багатими мажоритарниками, "поміщиками, які де підкупом, де піаром забезпечують собі підтримку у своїй вотчині". У підсумку – влада фактично не змінюється.

Говорячи про необхідність реформи політсистеми і деолігархізації, Єрмолаєв підкреслює, що номінальної двопалатності будуть мало.

"Для того щоб політик досяг права представляти самоврядування та свій регіон у верхній палаті, він повинен отримати не прямий мандат, за допомогою гречки, а так званий делегований мандат, від місцевого самоврядування, з правом відкликання", – пояснює експерт.

Нижня палата, на думку Єрмолаєва, повинна являти собою палату партій, в якій зберігається коаліційна традиція, а якщо пощастить, то буде ще і політична відповідальність.

Двопалатний парламент в Україні: несвоєчасно і неактуально

Політолог Кирило Молчанов, в коментуючи для "Коментарів" "двопалатні роздуми" Стефанчука, зазначає: "Двопалатний парламент сам по собі це і не добре і не погано. Зазвичай він буває або в федеративних державах або в дуже децентралізованих, щоб окрема палата представляла регіони. Але у нас мажоритарники і так виконують цю функцію в Раді".

Якщо ж подивитися на якість роботи ВР, то можна сміливо стверджувати: у разі додавання ще однієї палати, парламент остаточно "забуксує", впевнений Молчанов. "Складається відчуття, що команда Зеленського просто відволікає фокус суспільної уваги від насущних проблем (тарифи, Донбас, зовнішні борги і т. д.) якимись суто теоретичними питаннями, які точно не в топі по актуальності", – розмірковує експерт.

Віце-президент Всесвітнього юридичного Альянсу, старший партнер в адвокатській компанії "Кравець і Партнери" Ростислав Кравець називає головною метою двопалатного парламенту консервативний підхід до змін законодавства. Щоб ті не відбувалися хаотично, необдумано, з підтекстом бізнес-інтересів. Працювати в такому режимі повинні професіонали своєї справи.

"Враховуючи, що український парламентаризм як такий, на жаль, не існує вже років п'ятнадцять, подібна ідея в нинішніх українських реаліях – передчасна, – пояснює Кравець. – Палата, сформована партіями, часто є не виборчою, а призначуваною органами держвлади. І саме за нею залишається останнє слово-прийняти закон чи ні. При цьому всі обговорення законопроектів, внесення поправок відбуваються в палаті, яка формується з представників регіонів (певною мірою – наша мажоритарка). Якщо запустити двопалатну систему зараз, ми отримаємо в палаті громад не професіоналів, а популістів, які не мають достатньої освіти (в тому числі щодо знання законів) для розуміння державного устрою".

Двопалатний парламент – це в якійсь мірі вища стадія парламентаризму, впевнений експерт. А так як у нас парламентаризм перетворився, завдяки "кнопкодавам", в "гру на піаніно", то говорити про двопалатний парламент можна починати лише після викорінення цього порочного явища.

"З моєї точки зору, за "кнопкодавство" потрібно не просто позбавляти мандата, але і вводити кримінальну відповідальність, – продовжує Кравець. – Карати за прогули. За невиконані передвиборчі обіцянки. І от коли ми виховаємо парламентську відповідальність, коли відсіється махровий непрофесіоналізм, а у ВР почнуть приходити люди, здатні займатися законотворчою діяльністю на благо країни, а не заради бізнес-інтересів (своїх або своїх ляльководів), тоді є сенс говорити про переформатування Ради. Але для цього, як мені здається, нам доведеться пережити ще, як мінімум, два скликання".

До речі, Стефанчук запевняє, що найближчим часом президент Зеленський внесе в Раду законопроект про кримінальну відповідальність за неперсональне голосування. А парамедик волонтерської організації ASAP Rescue Юлія Паєвська ("Тайра"), яка підтримала партію "Голос" Святослава Вакарчука, вважає, що потрібно ввести кримінальну відповідальність за невиконання передвиборчих обіцянок – і для депутатів всіх рівнів, і для президента.

Двопалатний парламент в Україні: шлях до федералізації

Ряд експертів називає серед підводних каменів двопалатного парламенту загрозу федералізації.

"Двопалатний парламент характерний для країн з федеративним устроєм. І це особисто у мене викликає певний дисонанс, – зізнався "Коментарям" співголова Громадської ініціативи "Права Справа", історик, юрист Дмитро Снєгирьов. – Якщо брати до уваги курс на реалізацію мінських домовленостей у політичній частині, який все більше проглядається у нової влади, то ми робимо крок до федералізації, а то і конфедералізаціі України. Як громадянин України, який бачить свою країну унітарною і неподільною, Я не вітаю таких речей".

Водночас, Снєгирьов зазначає: потрібно зрозуміти, що саме пропонує команда Зеленського, говорячи про двопалатний парламент. Має бути чітке бачення, зрозуміла "Дорожня карта".

"Поки все виглядає як зондування настроїв у суспільстві. Точно так робили раніше з ідеєю про референдум щодо мирного договору з Росією. Точно так намагаються "прищепити настрій" тими чи іншими заявами в стилі "треба припинити стріляти" і неоднозначними кадровими рішеннями. Це дуже небезпечна тактика, – вважає співголова ГІ "Права Справа". – Видно, що нова влада намагається для себе усвідомити – де ті самі "червоні лінії", заходити за які не можна. І чи є вони взагалі. Але не можна ж щотижня (а то і кожен день) вкидати в інформаційний простір подібні подразники. Це – свідчення непрофесіоналізму. Якщо чого не гірше…"

Загрозу федералізації вбачає в розмовах про двопалатний парламент і директор Міжнародного інституту демократій Сергій Таран.

У відповідь на його гострий пост Стефанчук нагадав, що двопалатний парламент існує в унітарних країнах з розвиненою децентралізацією, таких як: Польща, Франція, Хорватія, Чехія.

"Крім того, ми просто розглядаємо це як варіант, який був підтриманий всеукраїнським референдумом, а не як доконаний факт. Однак все це можливо тільки з пропорційним зменшенням кількості народних депутатів, згідно з результатами перепису населення", – підкреслює представник президента у ВР.

І все ж більшість експертів критично налаштовані до подібних ідей, що продукуються командою Зеленського.

Політичний оглядач Олексій Мінаков крім загрози федералізації, яку несе двопалатний парламент, бачить небезпеку в тому, що рішення у такому органі не зможуть прийматися швидко – потрібно буде кілька етапів. "А така слабкість – погана і не вигідна в умовах війни, – пояснює він. – Нарешті, ідея двопалатного парламенту, яка полягає в системі стримувань і противаг (одна палата балансує іншу), стане більш актуальною і доречною, коли відбудеться законодавча інституалізація всього і всіх. Без функціонування нормальних інститутів це призведе лише до додаткового політичного хаосу".

Навіть раніше лояльний до команди Володимира Зеленського політолог Юрій Романенко розкритикував озвучену Стефанчуком ідею, закликаючи "не ускладнювати і без того не працюючий представницький інститут". За його словами, "розмови про те, що мажоритарка погана тим більше комічні на тлі, коли "Слуга народу" провів півгодинну з'їзд на якому всі були з усім згодні, а потім почали викидати зі списків токсичних персонажів". "Тобто, ви таку убогу партійну демократію намагаєтеся нам продати, коли вона у вас у самих не працює?" – запитує Романенко.

Колишній голова Комітету виборців України, президент аналітичного центру "Політика" Ігор Попов вважає, що команда президента продовжує зондувати реакцію суспільства, політиків і закордонних центрів за своїм планом "Мінськ-3".

"Натяк на двопалатний парламент – ще один засвічений пазл. Тільки фахівці розуміють, що двопалатний парламент вводять у федеративних державах, – зазначає Попов. – Чекаємо, нарешті, комплексну "дорожню карту" До виборів. І там можуть з'явитися зняття блокади, припинення вогню, амністія, місцева міліція, особливий статус та вибори до двопалатний парламент... Нову якість політики – це уявити правдиві сценарії громадянам і відкрито їх обговорювати на публічних дебатах".