Повестка дня для телевидения: часть 2

Едва ли будет возможным добиться абсолютно равных отношений между участниками рынка, но избавиться от засилья частных интересов одной-единственной непубличной группы влияния вполне возможно. Уже объявлен конкурс на замещение отставленных членов Нацсовета, выдвинуты шестнадцать кандидатов от общественных и предпринимательских ассоциаций, обнародованы их программы. 21 мая профильный Комитет Верховной Рады рассмотрел и одобрил пятерых кандидатов, что означает голосование в Раде по всем шестнадцати первоначальным кандидатурам.

Уникальная ситуация, которая сложилась внутри и вокруг государственной машины, позволяет решить ряд давно назревших вопросов, включая перестройку всей архитектуры регулирования медиарынка. Например, давно назрел и перезрел вопрос о том, как соотносятся между собой полномочия двух отраслевых регуляторов — Нацсовета и НКРСИ. Распределение частотного ресурса, регулирования хозяйственной деятельности в Интернете, лицензирование провайдеров — во всех этих случаях имеет место непосредственное пересечение зоны ответственности обоих госструктур. В Евросоюзе и большинстве развитых стран пошли по пути объединения функций регулирования всех медиа под одной крышей. Скорее всего, пришло время сделать это и в нашей стране.

Другая актуальная проблема — чрезмерная политизированность Нацсовета, — может быть быстро и эффективно  решена посредством понижения его статуса. Если вместо отдельного органа с весьма широкими и часто расплывчатыми полномочиями появится департамент или управление в составе вышестоящего органа власти, это само по себе позволит снизить символический вес и снизить накал страстей вокруг назначения кандидатур.  Как показали дебаты в Комитете, политический и квотный принцип назначения кандидатур сам по себе есть зло, его влияние должно быть минимизировано. В состав Национального Совета должны входить эксперты, а не политические назначенцы или представители медиагрупп. Для этого можно использовать такой проверенный метод определения состава как  рейтинговое голосование среди участников рынка по представлению профессиональных объединений.

К сожалению, по результатам слушания в Комитете вероятность подобного административно-политического чуда остаётся не очень большой. Персональный состав ключевого органа государственной власти в сфере масс-медиа снова будет назначаться в рамках парадигмы "свій до свого по своє". Тем не менее, его деятельность будет разблокирована и возобновлена, а уже в ближайшее время новый состав примется за работу. Чтобы адекватно оценить его первые,  а также вторые, третьи и все последующие шаги, стоит ещё раз вспомнить, какие проблемы стоят перед рынком. В своих публикациях ProIT не раз освещал эти вопросы, но в этот раз попробуем дать как можно более широкий и систематизированный взгляд на предмет.

Немного теории

Государственная политика в любой сфере включает три компоненты: целеполагание, нормотворчество  и правоприменение. Цели государственной политики зафиксированы в документах, имеющих в названии слова "стратегия", "концепция" или "национальная программа". Их разработкой занимаются представители всех, как это принято сейчас выражить, стейкхолдеров, то есть заинтересованных сторон. В идеале первую скрипку должно играть т.н. экспертное сообщество, равноудалённое от бизнеса и госструктур. В реальности эту функцию делят между собой бизнес-структуры и чиновники.

Нормотворчество есть регулярный процесс разработки, усовершенствования и пересмотра массива т.н. нормативно-правовых актов. Неуклонное следование этим документам должно обеспечить обществу и рынку достижение целей, сформулированных на первом этапе. В зависимости от уровня конкретного документа его разработкой занимаются разные структуры. Законопроекты, по сути, разрабатывают все — госорганы, бизнес и гражданское общество в лице своих объединений, привлекаемые парламентом эксперты. Подзаконные акты это уже вотчина профильных госструктур.

Наконец, правоприменение это целиком зона ответственности структур государства, имеющих на то соответствующие полномочия.

Нацсовет по телевидению и радиовещанию по факту является субъектом всех трёх сфер государственной политики. В целом это не очень здоровая ситуация, поскольку Нацсовет снова и снова оказывается в ситуацию конфликта интересов. Он сам готовит для себя нормативную базу, сам её реализует и сам себя контролирует. Тем не менее это так и пока что нет предпосылок для выхода из этой ситуации, так что приходится принимать её как есть.

Целеполагание

Ключевой вопрос целеполагания состоит в определении выгодополучителей государственной политики. В чьих интересах она должна осуществляться, кто её бенефициары? В треугольнике госаппарат — бизнес — общество (они же зрители и абоненты) у каждой из групп есть свои особые интересы, переплетённые между собой далеко не всегда очевидным образом. К сожалению, в медийной сфере до сих пор нет руководящих документов уровня Стратегии или Концепции и, соответственно, адекватного целеполагания. Даже беглое знакомство с программами кандидатов и риторикой структур, которые их выдвинули, вынуждает признать, что вопрос о целях открыт и требует обсуждения.

Например, в своём Видении деятельности Нацсовета директор ИТК Екатерина Котенко и директор Еатерина Мясникова формулируют задачу этого органа следующим образом:

Миссией Национального совета является содействие развитию рынка аудиовизуальных услуг для обеспечения внешнего и внутреннего плюрализма и реальной возможности всех социальных групп реализовать свое право на доступ к информации.

Налицо довольно хитрая словесная конструкция, в которой неясно, что первично, а что вторично. Как показывает практика, данный тезис обычно трактуется таким образом, что политика государства должна быть направлена на создание благоприятных условий для бизнеса. Иными словами имеет место популярный среди представителей бизнеса взгляд на государственное регулирование как функцию корпоративного управления. Как показывает опыт других рынков, включая смежный с медиабизнесом рынок телекоммуникаций, это прямой путь в кулуарную, непрозрачную политику.

Бизнес устроен таким образом, что его интересует только прибыль, точнее, её размеры, возврат инвестиций и другие финансовые показатели. Оказавшись, например, в ситуации вынужденной необходимости отказаться от популярного медийного продукта, бизнес начинает роптать и требовать "взвешенного подхода". Свежие примеры этого дал круглый стол по регулированию телекоммуникаций, о котором мы уже рассказывали. В своём выступлении генеральный директор Датагруп Александр Данченко оспаривал не только результаты запрета российских новостных каналов, но даже саму целесообразность подобных действий.

С точки зрения общества цели государственной политики должны, всё таки, предполагать достижение его, общества, интересов. Эти интересы, вкратце, заключаются в свободе доступа к информации, свободе обмена мнениями, возможности решать задачи национальной, культурной и т.п. политик. Важным аспектом политики в сфере медиа является защита от разного рода злоупотреблений возможностями СМИ, включая защиту общественной морали, защиту от недобросовестных маркетинговых практик и т.п.

С точки зрения государства необходимо учитывать его специфические потребности как отдельной системы, на которую возложены значимые обязанности: реализации государственной политики, согласование интересов участников рынка, обеспечение безопасности страны. Наконец, любая адекватная политика не может не учитывать возможности бизнеса как той самой силы, которая непосредственно приводит данную отрасль в движение, обеспечивает её капиталом и другими ресурсами и, это очень важный момент, несёт связанные с этим коммерческие риски.

Наконец, коммерческие структуры ожидают, что результатом государственной политики должен быть рост рынка и стимулирование конкуренции. Исходя из этого принципа они считают уместным, в частности, требовать прекращение всех форм дотирования и поддержки бесплатного (FTA) вещания, а также разгосударствление вещателей, как местных, так и национальных.

Поскольку полный перечень целей и задач государственной политики весьма велик, возникает вопрос о расстановке приоритетов. В уже упоминавшемся Видении руководителей двух ведущих отраслевых ассоциаций предлагается ровно десять приоритетов деятельности Нацсовета, причём только на первый год. Стоит напомнить, что семантика слова "приоритет" предполагает его единственность. С учётом известных особенностей национального характера можно увеличить это число до двух, по количеству полушарий человеческого мозга. Если учесть вторую пару полушарий, присутствующую на человеческом теле, можно говорить про четыре приоритета. Однако десять это безусловный перебор. Мало того, все эти десять приоритетов без исключения описывают существительными вида "содействие", "развитие", "обеспечение", "предупреждение". Иными словами, речь идёт о процессах, не имеющих чётко заданных границ и критериев достижения. Столь расплывчатые формулировки создают предпосылки для "ручного управления", которое продолжает оставаться ахиллесовой пятой государственной машины Украины.