Самоуправление: размер имеет значение

Наиболее кратко и точно суть самоуправления сформулировал один из самых авторитетных в истории мировой общественной мысли авторов, французский государственный деятель и историк Алексис де Токвиль. В своей изданной еще в 1845 году книге "Демократия в Америке", он написал: "В общине, как, впрочем, и повсюду, народ является источником власти в обществе, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть". Лучше, пожалуй, и не скажешь.

Однако, как показал опыт местного самоуправления в разных странах, воплощение этого тезиса на практике упирается в две главные проблемы. Первая – уровень компетенций местных органов самоуправления, и, соответственно, разделение полномочий между центральной и местной властью. Второй – размер территории и величина проживающего на ней населения, достаточные для того, чтобы местная община могла претендовать на создание собственного органа самоуправления.

Украине, как и всем бывшим советским республикам, здесь не повезло – страна получила в наследство от СССР жестко централизованную систему государственного управления, в которой конечной территориальной единице, району, предоставлялся минимум прав. Но это еще полбеды, поскольку проблема разделения компетенций между разными уровнями власти актуальна даже в странах, считающихся образцами демократии. Беда в том, что местная власть не могла и не может решить проблемы своего района даже в пределах своей компетенции, так как районы для этого слишком велики. В больших индустриальных городах Украины в одном районе живут до нескольких сотен тысяч человек, фактически – население целого европейского города. Не удивительно, что для большинства украинцев понятие "местное самоуправление" является понятием отвлеченным.

Между тем, в Европе местные общины пользуются куда большим авторитетом. Конечно, они занимаются прежде всего проблемами местного значения. Например, в Германии к компетенции общин относятся снабжение населения всеми видами коммунальных услуг, строительство и содержание местных дорог, лечебных и образовательных учреждений, обновление и содержание местного транспорта и т.д. Во Франции, как и в других странах, самостоятельность местных общин (коммун) ограничивается контролем со стороны представителей центральной власти – например, префект или супрефект может приостановить решение муниципального совета коммуны, если сочтет, что оно противоречит французским законам. А в Швейцарии полномочия местных общин определяются кантонами, в которые они входят, и поэтому могут варьироваться в разных кантонах от довольно серьезных до чисто номинальных. Но – важная деталь – чтобы получить вожделенное для многих жителей других стран швейцарское гражданство, нужно быть членом общины, а вопрос о принятии в таковые решается именно местными властями. Кроме того, карьера швейцарского политика обязательно начинается в его общине, постепенно переходя от нее на кантональный, а затем на конфедеративный уровень.

При этом больше половины швейцарских местных общин (не путать с размерами населенного пункта!) насчитывает до 1000 жителей. Сейчас в Швейцарии с населением около восьми миллионов насчитывается 2900 общин, то есть в среднем менее трех тысяч человек на общину. С одной стороны, это вызывает тенденцию к объединению нескольких общин в одну, что, впрочем, решается, опять же, не на общегосударственном, а на кантональном уровне. С другой – эта тенденция вызывает возражения, так как более богатые общины, естественно, не хотят объединяться с более бедными.

Тенденция к укрупнению общин есть и в других странах Европы. Вопрос, однако, в том, к каким параметрам стремится эта тенденция. Так, в Германии сегодня существует около 10000 муниципальных образований, из которых планируется оставить только 7000. (В начале 70-х эта цифра равнялась 24 тысячам). Однако и в этом случае средний размер общины в 80-миллионной стране будет немногим превышать 10 тысяч человек.

Такие размеры местных территориальных объединений позволяют говорить о местном самоуправлении не только в теоретическом, но и в чисто практическом смысле. Пусть и не в таких масштабах как в Швейцарии, где в большинстве общин все знают местное "правительство" в лицо. Но – достаточных для того, чтобы рядовой гражданин чувствовал себя не объектом анонимной машины управления, а субъектом, могущим непосредственно влиять на положение дел в своей местной общине.