Кризис государственного политического воображения

О том, какая модель государственного управления наиболее подходит Украине, и почему буксует децентрализация, "k:" рассказал директор Института глобальных стратегий Вадим Карасев.

Какие модели децентрализации, по вашему мнению, наиболее подходят Украине и почему?

Говоря о децентрализации в Украине, мы рассматриваем унитарную модель децентрализованного государства – по типу, например, Франции, Италии, Испании. А не федерализацию, как в США или Германии. При унитарной модели в регионах президентом страны назначаются префекты, которые контролируют исполнение законов. Децентрализация в принципе не означает децентрализацию правового и политического пространства, а только децентрализацию административных функций. В той же Франции очень сильны полномочия мэров и префектов. Но реальная политическая жизнь идет внизу. А в Украине вся политическая жизнь идет вверху, а внизу вы никакой демократии не найдете. В Киеве парламент, сюда съезжаются политики, партии. У нас такая центро-периферическая модель. А в Италии, например, несколько областей со своей спецификой: промышленный Север отличается от аграрного Юга. И эта специфика учитывается: скажем, Тироль, граничащий с Австрией, с немецким языком и культурой, пользуется существенной автономией. Возьмем Великобританию – это классическое децентрализованное государство, хоть и формальная монархия. Как называется нижняя палата парламента? Палата общин. С общин начинается строительство государства, а не с центра, пусть даже монархического. Британское государство строилось снизу, с общин, которые обладали административными, финансовыми, налоговыми правами. В Испании, нефедеративном государстве, есть Каталония или Страна басков, где идут непростые процессы. Но и там речь идет не о федерализации, а об известной автономии регионов.

Необходимость в автономии регионов возникает, когда в стране есть внешняя и внутренняя периферия. В Украине, например, Черкащина или Кировоградчина это внутренняя периферия. А есть регионы со своими экономическими и культурными особенностями, обусловленными соседством с другими странами. Донбасс, имеющий большую границу с Россией, языковые и культурные связи и традиции, или Закарпатье на границе с Венгрией, это внешняя периферия. И нельзя сравнивать такую внутреннюю периферию как Черкассы с такой внешней периферией как Донбасс. Потому-то на Донбассе и взорвалась ситуация.

И поэтому в рамках децентрализации каждый регион должен получить полномочия с учетом своей специфики. Должна вырабатываться политика взаимоотношения центра и регионов. Мы, к сожалению, опоздали с децентрализацией, с реформами, в том числе – и в отношении Донбасса. Майдан мог бы дать толчок децентрализации, но вместо этого лозунги пришедших на Майдан людей были, скорее, в русле национальной унификации, а не демократической децентрализации. И когда заговорили о децентрализации, оказалось, что спохватились слишком поздно.

Какие политические факторы цементируют децентрализованные государства?

В федеративных государствах избиратели из регионов, федеральных субъединиц, делегируют своих представителей в соответствующие палаты общегосударственного парламента. Американцы – в палату представителей Конгресса и Сенат, немцы – в Бундестаг и Бундесрат. Кстати, в Сенате США каждый штат представляют по два сенатора, независимо от того, идет ли речь о громадной Калифорнии, или же о маленьком Висконсине. Никто ни над кем не доминирует. У всех равные права и возможности. И при том, что и США, и Германия это федеративные государства, они – сильные государства. Даже децентрализация в федеративном варианте не делает государство слабым. Наоборот – делает сильным. Регионы управляются непрямо – через своих представителей в палатах парламента, и прямо – через избранных на местах губернаторов. И такому губернатору федеральный президент не может отдавать приказы.

США и Германия являются сильными децентрализованными государствами, потому что у них есть сильная партийная система. И эта партийная система децентрализована. Там есть фактически две ключевые партии, охватывающие всю страну. Германские христианские демократы едины как в Гамбурге, так и в Баварии, американские республиканцы едины как в Техасе, так и в Иллинойсе. Партии создают общенациональное политическое единство, они сцепляют, скрепляют страну. Мой лозунг: административная децентрализация означает политическую централизацию! Нам необходима серьезная партийная система, а не партия Востока против партии Запада. У нас все эти годы унитарное государство сочеталось с политической дезинтеграцией, потому что попеременно правили то представители восточных элит, то западных. Поэтому страна и оказалась разбалансированной. Поэтому сегодня административная децентрализация должна сопровождаться формированием сильной партийной системы, в стране должно быть две-три общенациональных партии, которые должны иметь развернутые сети во всех регионах страны. Тогда и не будет региональной ментальности в рамках региональных интересов.

Почему у нас так много говорят о децентрализации и так мало реально делают в этом направлении?

Почему ничего не делается? Во-первых, потому, что отдать полномочия – это отдать власть. А в наших условиях вертикальной государственности власть имеет сильный коммерческий, монетарный эквивалент. Любой человек власти становится потенциальным олигархом.

Во-вторых, есть объективный момент: боятся распада государства. Как только схлопнется вертикаль, возможны центробежные процессы. Что и началось, когда убежал Янукович. Мы зашли в тупик: и по-старому управлять не можем, и по-новому не научились. Так, как в Украине, управляли в монархиях XVII-XVIII веков. Квазимонархическая структура, соединенная с традиционной украинской анархией, приводит к коллапсированию государства. Мы переживаем не кризис на Донбассе, а кризис государства. Отсюда боязнь автономизации и федерализации. А эти процессы могут пойти, потому что нет общенациональной партийной системы. У каждого региона своя партия, есть соблазн закрыться и править в качестве удельного князя. А Украина – очень большая. Замкнется где-нибудь пять миллионов населения, и это будет средняя европейская страна.

И, в-третьих, нет четкого понимания самого процесса децентрализации. У нас приходит любой чиновник и начинает говорить о реформах. Без предварительного общественного обсуждения, без экспертных мнений, без учета всех аспектов сложного системного процесса. Разговоры о реформах не переходят в реальные изменения, потому что нет понимания, а что такое эти реформы. Просто перемены могут ведь привести и к худшему результату. Есть кризис государственного политического воображения: мы не можем представить себе страну в современных моделях управления. С точки зрения взаимоотношений центра и регионов во всех аспектах: административном, финансовом, партийно-политическом.

Фото: Shuterstock