Из всех реформ для нас важнейшей…

Переданный 19 июня председателем Верховной Рады Владимиром Гройсманом на рассмотрение Венецианской комиссией проект изменений в Конституцию — это даже не полноценный первый шаг в проведении децентрализации, а пока только элемент движения. Да и с ним разработчики недопустимо запаздывают.

Напомним, что и саму конституционную реформу решено разбить на три этапа и проводить ее постепенно: сначала в части децентрализации, затем — изменения судебной системы, а еще — регулирования прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Меж тем до местных выборов (конец октября) осталось четыре месяца, до конца работы сессии ВР — три недели. А еще нужно дождаться положительного вывода "венецианцев", одобрения Конституционного суда и провести изменения через парламентский зал. И, подтвердив их на следующей сессии, немедленно начать приводить законодательство в соответствие с изменениями в Основной закон...

Так что наиболее реалистичный вариант — органы местного само­управления будут избраны еще под старые, "централизационные", правовые нормы. Что неизбежно поставит вопрос об их полноценной легитимности после того, как конституционная реформа пройдет все положенные этапы (в связи с этим даже есть идея заранее сократить полномочия местной власти, избранной в октябре-2015, до двух лет). Впрочем, не упомянута еще одна рогатка на пути новой местной власти: вопрос о добровольном объединении территориальных общин (соответствующий закон уже принят) — до начала избирательного процесса он может быть решен разве что в командно-принудительном порядке. А механистическое сливание сел и приплюсовывание их к близлежащим городам уже вызывает недовольство местных жителей во многих регионах Украины.

Впрочем, с этими проблемами неизбежно придется столкнуться позже, а пока обратим внимание на "краеугольный камень" реформы — тот самый "проект Гройсмана", который на момент сдачи номера изучают европейские юристы.

Первое, что настораживает, — судьбоносный проект попал в СМИ окольным путем, благодаря "частной" инициативе отдельных нардепов. Видимо, в глазах спикера парламента и по совместительству председателя Конституционной комиссии мнение граждан Украины не столь важно, как "венецианское". Владимир Борисович охотно раздавал комментарии о сути реформы и даже выступил автором "программной статьи" о пользе децентрализации — но было бы проще выложить на всеобщее обозрение сравнительные таблицы "было — будет" с конституционными формулировками.

Второй вызывающий нехорошие предчувствия момент заключается в том, что члены "децентрализационной" рабочей группы Конституционной комиссии не собирались на заседания больше месяца, а затем им разослали уже готовый текст проекта, сверстанный неким "секретариатом группы". О степени закрытости этого "секретариата" говорит тот факт, что о его существовании и персональном составе не имела представления даже член группы, вице-спикер парламента Оксана Сыроид.

ЧТО РЕКЛАМИРУЮТ

Кратко перечислим положения реформационного проекта, которые не вызывают разногласий в политической и экспертной среде.

Местная община признана базовым уровнем самоуправления — именно ей в первую очередь и будут переданы ресурсы (в том числе часть собранных общегосударственных налогов) и полномочия.

При этом уже признана необходимость и полезность укрупнения общин, что особенно важно для сельской местности.

Нынешняя трехступенчатая модель местного самоуправления (община — район — область) будет в целом сохранена. Вводится понятие территорий, особенности осуществления местного самоуправления на которых будут определены отдельными законами. Это — не только о Киеве и Севастополе, но и задел под возможную конституционную легализацию "особого статуса Донбасса".

Утверждаются принципы субсидиарности, повсеместности и финансовой самодостаточности местного самоуправления. Особо следует отметить принцип повсеместности — в стране не должно остаться "бесхозных" территорий, проведены четкие границы между общинами.

Областные и районные госадминистрации будут ликвидированы. Советы общин, районов, областей смогут формировать исполнительные комитеты. В то же время органы местного самоуправления не окажутся абсолютно бесконтрольны в своих действиях — предполагается осуществление надзора за соблюдением ими Конституции и законов Украины.

ПОДВОДНЫЕ КАМНИ

Но и спорных моментов не меньше. Оставим в стороне дискуссии о переименовании района в повет, а области в регион. Наибольшую критику вызывает именно система конституционного надзора и общей координации территориальных органов центральной власти и самоуправления. Предполагается, что на уровне областей и районов ее будут олицетворять префекты (вариант — государственные урядники). И вот здесь самое интересное.

Во-первых, процедура назначения/увольнения префекта — "мина замедленного двоевластия". Назначать префекта должен президент по представлению Кабмина, а увольнять его может уже единолично.

Перед президентом префект ответственен, а по отношению к Кабмину — подотчетен и подконтролен. Акты, изданные префектом, может отменить президент, но в неких отдельных случаях и Кабмин. Не слишком ли напоминает старую историю о "контрасигнациях"?

Во-вторых, к числу полномочий префекта отнесено размытое "осуществляет другие полномочия, определенные Конституцией и законами". В отечественной практике это означает, что власть префекта может стать практически неограниченной, даже превзойдя нынешнюю "губернаторскую".

В-третьих, префект сможет останавливать действия решений органов местной власти (если усмотрит в них нарушение Конституции или законов) с одновременным обращением в суд. А уж о скорости и независимости украинского судопроизводства все достаточно хорошо известно.

И важнейшее в-третьих: президент может прекратить полномочия любого выборного органа местного самоуправления в случае, если посчитает, что их решения выходят за рамки Конституции и законов, создавая "…иную угрозу национальной безопасности". На их место президент же сроком не более чем на год назначает "временного государственного уполномоченного", которому будут починены соответствующие исполкомы, — то есть фактически вводит прямое президентское правление на любом уровне от села до области.

Решение президента, конечно, можно оспорить в Конституционном суде, но пока это произойдет, времгос­уполномоченный будет руководить общиной фактически единолично.

Упомянутая Оксана Сыроид отметила, что такой объем полномочий в руках президента приведет к появлению "новых януковичей, которым для полной узурпации власти не придется даже напрягаться".

Впрочем, префектами и уполномоченными претензии экспертов и политиков не ограничиваются. Не решен вопрос о местных референдумах как праве общин на непосредственное и прямое участие в самоуправлении. Остается открытым вопрос об определении сути "первичной общины" в столице и городах-миллионниках. Остаются опасения по поводу справедливого распределения полномочий и ответственности на уровнях община — район — область.

Наконец, начатая с начала года практика "бюджетной децентрализации" вызывает массу критических замечаний — в частности, рапорты о росте доходов местных бюджетов (на 40%!) на поверку оказываются плодом удобного манипулирования цифрами. Впрочем, это тема для отдельного обстоятельного материала.

Есть, конечно, надежда, что отдельные недостатки и недоработки могут быть исправлены путем обычного, а не конституционного законотворчества (как в случае с местными референдумами или особенностями самоуправления в Киеве). Есть заготовленное оправдание власти, что явный перебор с президентскими полномочиями — временная мера, вызванная экстраординарной ситуацией. Но есть и накопленный в обществе политический опыт, свидетельствующий, что центральная власть обладает физическим свойством газа — заполняет собой любой предоставленный ей объем.

Лишить ее дополнительных полномочий крайне сложно, как и вернуть ответственность, которую она заблаговременно переложит на места под видом проведения децентра­лизации.

Фото: Shutterstock