Президентская вольница или скрытые полномочия президентов Украины

В политологии для обозначения таких действий есть специальный термин – "скрытые" полномочия, который защитники расширенных возможностей президента трактуют как законное право самостоятельно определять круг обязанностей, исходя из личных понятий о благе государства, а злые языки называют банальной узурпацией власти.

Скрытые полномочия президентов на заре формирования государственности

Украину эта "болезнь" стороной уж точно не обошла. Полная опись полномочий президента Украины представлена в основном законе государства – Конституции. И хотя влияние главы государства на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти сложно переоценить, каждому очередному хозяину Банковой этого казалось мало. 

Впрочем, обвинить в использовании скрытых полномочий первого президента Украины Леонида Кравчука сложно. В период его правления в стране действовала Конституция УССР 1978 года, перекраиваемая на ходу. Президент имел право выдвигать кандидатуру премьер-министра, создавать и ликвидировать министерства, а также аннулировать решения правительства. 

Более широким простором для действий обладал на тот момент будущий глава государства Леонид Кучма, занимавший с 1992 по 1993 годы пост премьер-министра. На время недолгой каденции он получил практически неограниченные полномочия – издание приравниваемых к законам декретов и право назначать глав областных советов (чуть позднее, на местных выборах 1994 года, эта привилегия будет в первый и последний раз доверена населению).

Конституцией, а вместе с ней и списком полномочий президента, Украина обзавелась только с приходом на пост главы государства Леонида Кучмы. В лучших традициях эпохи своего премьерства Кучма настаивал на расширенных возможностях для президента. Включая, например, право распустить парламент в случае, если он трижды не утвердил кандидатуру премьера. Такие выпады явно не устраивали самих парламентариев. Назрел политический кризис, преодолеть который смог только президентский указ о досрочном роспуске ВРУ и последовавшие за ним часы напряженной работы в стенах Верховной Рады в ночь на 28 июня 1996 года.  Прения между президентом и парламентом закончились компромиссом – первой редакцией Конституции. Документ из 161 статьи определял нашу страну как президентско-парламентскую республику, оставляя за главой государства право назначать Кабмин по представлению премьера, а самого премьера – по представлению Верховной Рады. 

В 2000 году, после переизбрания на новый срок, второй президент Украины решился на новую попытку "заткнуть за пояс" парламент, для чего был проведён всенародный референдум. В числе вопросов: создание двухпалатного парламента, зависимого от президента; расширенные возможности роспуска Рады, сокращение числа депутатов до 300 человек и снятие депутатской неприкосновенности. В результате голосования по всем пунктам были получены положительные ответы. Оставалось всего лишь "протащить" изменения основного закона через Верховную Раду, но в этот момент вспыхивает "кассетный скандал" с убийством журналиста Георгия Гонгадзе и об инициативе Леониду Кучме приходится забыть. Равно как и о третьем сроке президентства. С этого момента его команда под руководством тогдашнего главы АП Виктора Медведчука разворачивается на 180 градусов и готовит изменения в Конституцию, призванные ослабить власть будущего главы государства и усилить влияние парламента. 

Наиболее ярким примером реализации скрытых полномочий в период правления Кучмы можно назвать Указ президента от  26 мая 1998 "О мерах по обеспечению конституционных прав граждан, а также руководства процессами жизнедеятельности Одессы", фактически отменявший результаты выборов мэра. Вместо победителя голосования Эдуарда Гурвица на пост городского головы (на правах исполняющего обязанности) был назначен человек Кучмы – вице-премьер министр Николай Билоблоцкий. Только спустя 9 лет документ был признан неконституционным и отменён. 

Не брезговали при втором президенте (как, впрочем, и при последующих) указами под грифом "Опубликованию не подлежит", явно нарушающими 57 статью Конституции, гласящую, что любые нормативно-правовые акты считаются действительными только если они доведены до сведения населения. Несмотря на последующую борьбу с "кучмизмом" содержание всех этих документов, а их за 10 лет президентства накопилось немало, так и не были обнародованы. Однако время от времени некоторая информация всё же просачивалась и тогда оказывалось, что речь в них идёт не о серых канцелярских буднях, а вещах, публично говорить о которых не принято. Например, продаже нескольких государственных санаториев и пансионатов, по закону не подлежащих приватизации. 

Скрытые полномочия президентов от Майдана к Майдану

Президент Виктор Ющенко, пришедший к власти на волне массовых протестов на Майдане зимой 2004-2005, принял должность с расширенными полномочиями. Но ненадолго – всего лишь на год. С 1 января 2006 года заработала первая Конституционная реформа, существенно урезающая права главы государства. В команде "любимых друзей" полагали, что данная парламентом отсрочка позволит взять управление государством под свой контроль, однако на деле правящий лагерь раскололся, и защищать президентско-парламентскую форму правления стало некому. 

По новым правилам игры, в парламенте создавалась коалиция, которая должна была утверждать Кабмин и премьера. За президентом осталось право назначать губернаторов, глав Министерства обороны и СБУ, предлагать кандидата на должность генпрокурора, а также ряд других важных рычагов. Впрочем, такое положение вещей не устраивало ни президента, ни премьер-министра и привело к очередному внутриполитическому кризису, выходом из которого стал не совсем конституционный роспуск парламента. Формулировки главной причины расформирования ВРУ постоянно менялись по принципу "не мытьём, так катаньем". Если сначала говорилось о неконституционности формирования "Коалиции национального единства" (объединение регионалов, коммунистов и социалистов), то под конец в команде президента начали давить на недостаточную численность состава Рады, что было связано с массовым отказом сторонников Ющенко от своих депутатских мандатов. После досрочных выборов 2007 года глава государства явно вошёл во вкус и ещё несколько раз безуспешно грозил очередным роспуском ВРУ.

Следующего президента Украины – Виктора Януковича – журналисты не без оснований называли "собирателем полномочий". Сразу же после прихода к власти он с помощью подконтрольного Конституционного суда реанимирует президентско-парламентскую форму правления, основанную своим "политическим отцом" – Леонидом Кравчуком. КС признаёт незаконной Конституционную реформу 2006 года, а вместе с ней и прописанные там понятия "коалиции" и "оппозиции". В связи с чем в лагере "регионалов" даже звучали предложения исключить из регламента ВРУ пункт о формировании представителями оппозиции традиционной повестки дня по средам. 

Кроме того, на расширение полномочий президента чуть ли не в ручном режиме работал парламент, с лёгкостью принимавший инициативы гаранта. Так, главе государства оказалась подчинена вся вертикаль исполнительной власти (Закон о центральных органах исполнительной власти, 2011), и назначение подконтрольного Генпрокурора. По комплексной оценке главы Киево-Могилянской академии Андрея Мелешевича, возможности Януковича как главы государства во время каденции по десятибалльной шкале, где 10 – "уровень бога", достигали 8 баллов – наивысшей оценки за всю историю института президентства в Украине. Впрочем, во время  событий зимы 2013-2014 годов такая высокая концентрация власти в одних руках мало чем помогла бывшему триумфатору.

Скрытые полномочия президента под знаменем борьбы с диктатурой

В лучших революционных традициях Украины новоизбранный глава государства Пётр Порошенко первым делом отменил решение предыдущей власти о незаконной Конституционной реформе. "Гвоздём" его предвыборной программы были обещания начать "жить по-новому" и не претендовать на большие президентские полномочия, чем те, на которые его изберут. Однако почти сразу стало ясно, что парламентско-президентская форма правления явно в тягость действующему гаранту Конституции. Уже через три недели после инаугурации Порошенко вносит в парламент законопроект "О внесении изменений в Конституцию Украины" № 4178а, оставляющий за президентом право самостоятельно назначать и увольнять руководителей структур антимонопольного регулирования и регулирования природных монополий. Проект был отозван в ноябре 2014 года, но, как говорится, осадочек остался. 

"Жизнь по-новому" обернулась систематическими нарушениями самим гарантом установленных законодательных процедур (где обход требований регламента – самый мягкий грех) и таких конституционных норм как 94 статья КУ, обязывающая главу государства подписывать законопроекты, принятые Верховной Радой в течение 15 дней. Для многих законов две недели превращались в месяцы и годы, а, к примеру, проект о внесении изменений в ЗУ "О банках и банковской деятельности" №5553 от 19.12.2016 за авторством самого Порошенко вообще до сих пор лежит "под сукном". 

Случаи применения Порошенко скрытых полномочий можно перечислять достаточно долго. Это и содействие в трудоустройстве Генпрокурором своего кума Юрия Луценко (ради чего даже был принят отдельный закон); и трёхлетнее уклонение от обязанности формировать состав Центральной избирательной комиссии; и продолжение практики предшественников с поручениями Кабмину и другим органам государственной власти (согласно Конституции, единственными адресатами таких актов могут быть только МО и МИД); и незаконное вмешательство в новосозданные антикоррупционные органы и прокуратуру (согласование кандидатур глав НАБУ и ГБР, военных прокуроров); и огромное влияние на судебную власть. Уже не говоря о совмещении обязанностей президента и крупного бизнесмена, на что чаще всего обращали внимание СМИ из-за вопиющего конфликта интересов. 

Словом, под знаменем борьбы с диктатурой Януковича провозглашённая парламентско-президентская форма правления в Украине по факту была превращена в президентско-парламентскую с расширенными полномочиями главы государства, которым могли бы позавидовать некоторые предыдущие хозяева Банковой.

Что касается президента Владимира Зеленского, то он унаследовал от своих предшественников массу прецедентов и отказываться от использования скрытых полномочий пока явно не собирается.