Оновлення прокуратури: сила і слабкість нового закону

Президент України Володимир Зеленський підписав прийнятий Верховною Радою закон, що передбачає серйозне реформування органів прокуратури. Як саме нова влада має намір реформувати прокуратуру, і до чого це може призвести розбиралися "Коментарі".

Реформа прокуратури в Україні: ОГУ замість ГПУ та ліквідація Військової прокуратури

Закон про реформу органів прокуратури (№113-IX) передбачає створення Офісу генпрокурора України (ОГУ) замість Генеральної прокуратури України (ГПУ), ліквідацію Військової прокуратури та проведення атестації прокурорів.

Заступник генпрокурора – головний військовий прокурор Віктор Чумак, пояснив, що попередня військова прокуратура займалася справами, які не були їй властиві. Тепер же вона, за його словами, буде переформатована у Спеціалізовану прокуратуру з протидії злочинам у сфері національної безпеки та оборони. Співробітники Військової прокуратури, які захочуть проходити службу в переформатованому органі, пройдуть поряд з іншими переатестацію. Це будуть цивільні, які стануть працювати в тісному контакті з Державним бюро розслідувань (ДБР).

Після оновлення дана структура займеться виключно військовими злочинами та злочинами, спрямованими на нацбезпеку та оборону, в тому числі, у військово-промисловому комплексі.

Генпрокурор Руслан Рябошапка заявив, що планує вже до кінця 2019 року реорганізувати своє відомство в ОГУ. Зокрема, провести основну роботу по утвердженню нової структури, чисельності і переформатування центрального апарату.

Пропонується ввести "постійну періодичну перевірку доброчесності" – як для кандидатів в прокурори, так і тих прокурорів, які будуть проходити атестацію.

Рябошапка підкреслив, що реформа прокуратури повинна завершитися через два роки. У результаті ми повинні отримати зовсім іншу структуру, значно меншу за своїми функціями та кадровою чисельністю. Зробити це допоможе практично поголовна атестація.

Реформа прокуратури в Україні: операція "Атестація"

Атестація буде складатися з трьох етапів:

- іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
— оцінка загальних здібностей і навичок на основі анонімного комп'ютерного тестування;
— співбесіда з метою виявлення відповідності вимог прокурора професійній компетентності, професійній етиці і чесності (для оцінки рівня володіння практичними вміннями та навичками прокурори також виконають письмове практичне завдання).

До складу кадрових комісій (вони будуть проводити атестацію) включать делегованих міжнародними організаціями осіб.

Атестація не торкнеться генпрокурора і прокурорів на адмінпосадах, прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП), а також людей, призначених на посади першого заступника та заступника генпрокурора з 30 серпня 2019 року.

Процес атестації має бути завершено до 1 вересня 2020 року, і атестовані прокурори будуть працювати на основі індивідуального оцінювання якості роботи.

Якщо співробітник відомства не пройде спеціальну перевірку або не дасть на неї згоду – його звільнять.

Заступник генпрокурора Віталій Касько запевняє, що раніше прокуратури намагалися реформувати "знизу". Тобто, були спроби атестації в місцевих прокуратурах. Тепер же планують розпочати оновлення зверху, з ГПУ (ОДУ), практично всі працівники якої пройдуть багаторівневі перевірки. А потім те ж саме стосуватиметься обласних і місцевих прокуратур.

Реформа прокуратури в Україні: що пропонується

Якщо виділити інші головні моменти закону, який переформатує прокуратури України, пропонується наступне:

1. Генпрокурору до 1 вересня 2021 року нададуть тимчасове право затвердити порядок відбору на зайняття вакантної посади прокурора.
2. Припиняється функціонування Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Будуть кадрові комісії – на рівні центрального апарату та на рівні регіональних обласних прокуратур. Плюс – генпрокурор зможе звільняти прокурорів з адмінпосади без рекомендації Ради прокурорів.
3. У разі необхідності генпрокурор може прийняти рішення про утворення спеціалізованих прокуратур на правах структурного підрозділу ОГУ, обласних прокуратур, підрозділів обласної прокуратури, окружних прокуратур або підрозділів окружної прокуратури. У разі утворення спеціалізованих прокуратур (крім САП), генпрокурор визначить прокурорів вищого рівня, а також порядок видання письмових наказів в межах таких прокуратур. Рябошапка вже заявив, що має намір створити підрозділ по розслідуванню економічних злочинів (займеться незаконною діяльністю банків, держпідприємств, а також злочинами, які стосуються екології, видобутку природних ресурсів – газ, бурштин, ліс).
4. Генпрокурор має право затверджувати стратегію розвитку прокуратури, положення про систему оцінки якості роботи прокурорів, порядок вимірювання і регулювання навантаження на них.
5. Із закону виключено норми, згідно з якими накази генпрокурора потрібно було реєструвати в Мін'юсті, включати в держреєстр нормативно-правових актів, публікувати в офіційних газетах.
6. Генпрокурор визначить перелік, юдисдикцію обласних прокуратур (в їх структурі будуть створені управління та відділи). Він же буде приймати рішення про реорганізацію та ліквідацію облпрокуратур. Передбачається, що місцеві прокуратури стануть окружними.
7. Передбачено збільшення окладу прокурора окружної прокуратури в прив'язці до прожиткового мінімуму (пм) для працездатних громадян: зараз – 15 пм, з 2021 року – 20 пм, з 2022 року – 25 пм (станом на 2019 рік – 28,8 тис. грн.; 38,42 тис. грн. і 48 тис. грн. відповідно). Посадові оклади інших прокурорів встановлюються пропорційно описаним з певним коефіцієнтом.
8. Цікаво, що закон дозволяє фінансувати прокуратуру не тільки з держбюджету, але і з інших джерел, у тому числі в рамках проектів міжнародної допомоги.
9. Прокурори обласних прокуратур і ОГУ повинні мати вищу юридичну освіту та володіти державною мовою. Кандидати на посаду прокурора повинні подати декларацію доброчесності і родинних зв'язків.
10. Загальна чисельність працівників органів прокуратури зменшується з 15 до 10 тисяч осіб.

Юрист Андрій Ірклієнко впевнений, що Генпрокуратуру потрібно скорочувати.

"І тут справа не в кількості, а в якості. Взяти, наприклад, справи про розстріли на Майдані 20 лютого 2014. Повністю видно профнепридатність і незнання термінів розслідування з КПК, – пояснює експерт у коментарі нашому виданню. – Такі розслідування будуть у "підвішеному" стані до тих пір, поки на ці посади не будуть призначені дійсно професіонали. Така ж позиція і антикорупційних органів. Я маю на увазі НАБУ і САП. Якщо люди не справляються з поставленими задачами, вони як мінімум повинні написати заяву за власним бажанням, а як максимум повернути всю ту зарплату, яку вони отримували за період свого перебування на посадах".

Реформа прокуратури в Україні: аргументи "за" і "проти"

Про плюси перетворення багато і красиво говорять самі перетворювачі. З вуст Рябошапки, Касько, Чумака можна почути такі аргументи:

- довіру до органів прокуратури можна повернути лише шляхом її очищення від корупційних та непрофесійних кадрів, для чого і задумане перезавантаження;
— за допомогою багаторівневих тестів, атестації, перевірки на добропорядність у прокуратурі на всіх рівнях буде запущена "свіжа кров";
— завдяки масштабному перетворенню всі справи, які мали громадський резонанс і були фактично "поховані" (розстріли людей під час Революції Гідності, діамантові прокурори, янтарна мафія, масштабні корупційні ігри на всіх рівнях), реанімують.

У той же час, експерти вказують на серйозні ризики, які закладені в реформі прокуратури.

Політичний експерт Олександр Савченко, оцінюючи на прохання видання "Коментарі" перейменування ГПУ і атестаційні плани, пов'язав їх зі спробою вичистити з Генпрокуратури тих, кого новий генеральний прокурор більше не бачить у цій структурі.

"Це така технологічна пастка, щоб вивести зі штату всіх поголовно і не звертати увагу на спроби піти в відпустку лягти на лікарняний – словом всіляко чинити опір звільненням, – пояснює Савченко. – Спосіб простий і робочий – ні старої структури – немає і штату. А в нову структуру – ОГУ – візьмуть лише тих, хто пройшов через такого роду технічну умовну люстрацію".

Не виключено, що звільнені будуть поновлюватися через суди – таких прецедентів у нас вистачає, в тому числі на рівні Конституційного суду України.

Адвокат Тетяна Матяш вважає, що прийняттям закону, що запускає переформатування прокуратури, ми перекреслили всі реформи і повернулися до "совка".

"Ліквідовані будь-які гарантії самоврядування, з'їзди, загальні рішення, тощо. Ми повернулися до чіткої ієрархії: начальник все вирішує, значить, він завжди правий, – пояснює експерт. – Адмінпосади тепер – кум-сват-брат. Це тепер єдиний шлях кар'єри. Тобто, відсутність перспектив росту для гідних. Тільки свої. Відсутність конкурсу на адмінпосади призводить до того, що оперативник СБУ призначається прокурором великої області. Раніше була бальна система, конкурси. Таку посаду міг отримати тільки діючий співробітник прокуратури. Загалом, ми отримали чергові випробування для всього складу прокуратури, крім адмінпосад. Причому, як зараз модно, в турборежимі. Ну і – повна ізоляція від громадського контролю".

Реформа прокуратури в Україні:турбулентна фаза і шанси на успіх

Експерт Українського інституту майбутнього Євген Єнін, для видання "Коментарі" прокоментував процеси, що відбуваються в прокуратурі й назвав реформу ГПУ довгоочікуваною. При цьому підкреслив, що її реалізація неможлива без виваженості, професіоналізму і сталевих нервів генпрокурора і його команди.

"Руслан Рябошапка поки має кредит підтримки суспільства, однак час швидко минає. Максимум через один-два місяці країна вимагатиме від нього конкретних результатів, – впевнений Єнін. – Генпрокурор опинився в ситуації, коли йому треба одночасно "розібрати автомобіль" і "доїхати до місця призначення". Будь-яка система піддається реформуванню у перші два місяці. Надалі вона "йде в контратаку", і керівнику майже неможливо щось змінити".

Експерт УІМ вважає, що зараз прокуратура набуває вкрай турбулентну фазу, пов'язану з рядом одночасних процесів: переатестація кадрів, остаточна втрата функцій слідства і пов'язана з цим передача кримінальних проваджень в органи досудового розслідування, забезпечення "посадок", яких ще з весни вимагає від нової влади суспільство.

"Звичайно ж, вороги теж не сплять – "італійський страйк" прокурорів, що не піддаються переатестації; "Американський скандал", який має багато складових; перші спроби публічного тиску на генпрокурора з боку потенційних клієнтів прокуратури, – перераховує Єнін проблеми. – Все це відбувається на тлі вкрай низького рівня довіри населення до правоохоронних органів України, а також відсутність належної системи внутрішніх і зовнішніх комунікацій з боку керівництва ГПУ".

Деякі кадрові призначення також не вселяють оптимізму щодо системних змін, при цьому окремі "чемпіони токсичності" все ще залишаються у прокуратурі і в першу чергу в ГПУ, впевнений експерт.

"Вікно можливостей для реформи прокуратури закриється дуже скоро, у той же час теоретично шанс на успіх ще є", – вважає Єнін.